Prosegue la nostra ricognizione
sulle tante leggi pensate più per limitare il numero dei detenuti
che per garantire la sicurezza dei cittadini

Inaugurazione anno giudiziario, Santacroce: unica soluzione è l’indulto - Il 24 gennaio 2014, durante l’inaugurazione del nuovo anno giudiziario, il primo presidente della Corte di Cassazione, Giorgio Santacroce, espone la relazione sull’Amministrazione della giustizia. Tra le altre cose, Santacroce affronta il problema del sovraffollamento delle carceri italiane e delle condizioni a cui sono sottoposti molti detenuti: secondo lui l’unica soluzione possibile, in attesa di una più ampia riforma del sistema, è l’indulto: “Un tale atto di clemenza produrrebbe l’immediata scarcerazione dei condannati a pene brevi e dei detenuti che sono comunque prossimi alla liberazione per aver già scontato una parte spesso rilevante della pena. E questo è proprio l’obiettivo che si deve raggiungere senza ulteriori indugi, per evitare che la pena si trasformi in un trattamento inumano e degradante dei detenuti e accumulare perciò nuove condanne dell’Europa.”

La Consulta dichiara incostituzionale la Legge Fini-Giovanardi sulle droghe
La Fini-Giovanardi è incostituzionale. Parola della Consulta, che ha bocciato la legge che, dal 2006, equipara le droghe leggere a quelle pesanti.
Ora si dovrà tornare alla normativa precedente e cioè alla Craxi-Jervolino-Vassalli del 1990: una legge definita ai tempi talmente criminogena e liberticida che nel 1993 un referendum l’abrogò in parte alleggerendo le pene per i consumatori di droghe leggere.
A chi è in custodia cautelare si applicheranno le norme previste dalla Jervolino-Vassalli, mentre i condannati definitivi potranno richiedere il ricalcolo della pena.

Il Governo Matteo Renzi
Il secondo decreto Letta/Cancellieri del 23 dicembre 2013, viene convertito nella Legge 10/2014 del 21 febbraio 2014, il giorno stesso in cui vengono nominati i Ministri del Governo Renzi. Ministro della Giustizia è Andrea Orlando (già Ministro dell’Ambiente nel precedente Governo Letta) che pochi giorni dopo vola a Strasburgo per convincere i giudici della Cedu che il Paese rispetterà la scadenza del 28 maggio.
Il governo prevede un risarcimento di 20 euro giornalieri per chi abbia subito una detenzione in meno di tre metri quadri oppure uno sconto di pena fino ad un massimo del 20%.
Intanto, sono proseguiti i lavori di ampliamento e ristrutturazione dei posti detentivi, che risultano molto al di sotto dei numeri annunciati anni prima dal “piano carceri” (che nel frattempo è stato ampiamente ridimensionato), ma pur sempre utili per ridurre il problema.
Inizia a far sentire il suo effetto anche la notevole crescita delle misure alternative al carcere: se nel 2009 riguardavano solo 12.455 detenuti, oggi sono 29.233 persone.
Giù anche la custodia cautelare in carcere, passata dal 46% al 36%.
A fine febbraio sono rinchiusi nelle carceri 60.828 persone contro i 47.857 posti detentivi dichiarati dal Dap, con un surplus quindi di 12.971 detenuti che determinano un sovraffollamento del 127%.

Legge 28 aprile 2014, n. 67
Il 2 aprile 2014 la Camera approva, in via definitiva, la proposta di legge recante "Deleghe al governo in materia di pene detentive non carcerarie e di riforma del sistema sanzionatorio. Disposizioni in materia di sospensione del procedimento con messa alla prova e nei confronti degli irreperibili".
Il 28 aprile il Presidente della Repubblica promulga la L. n. 67/2014.
La legge, composta di 16 articoli, è suddivisa in tre capi: il primo capo contiene due deleghe al governo, in materia di pene detentive non carcerarie e di depenalizzazione; il secondo capo introduce nel Codice penale e nel Codice di procedura penale l'istituto della sospensione del processo con messa alla prova; il terzo capo, infine, disciplina la sospensione del procedimento nei confronti degli irreperibili.
Non tutte le norme però saranno immediatamente applicabili: all'attuazione della depenalizzazione e dei domiciliari dovrà infatti provvedere l'Esecutivo attraverso appositi decreti legislativi.
Gli aspetti principali sono:
- L'arresto presso l'abitazione - Tra le novità principali figura l'inserimento nel Codice penale, a pieno titolo, della pena detentiva non carceraria, ossia reclusione o arresto presso l'abitazione o altro luogo pubblico o privato di cura, assistenza o accoglienza ('domicilio'). Secondo la delega, i domiciliari dovranno diventare pena principale da applicare in automatico a tutte le contravvenzioni attualmente colpite da arresto e a tutti i delitti il cui massimo edittale è fino a 3 anni. Se invece la reclusione va da tre a cinque anni, sarà il giudice a decidere tenendo conto della gravità del reato e della capacità a delinquere. La detenzione non carceraria può avere durata continuativa o per singoli giorni della settimana o fasce orarie e può essere eventualmente prescritto il braccialetto elettronico.
- L'immigrazione clandestina diventa sanzione amministrativa - Tra i reati depenalizzati rientra invece il reato di immigrazione clandestina, ma rimarrà penalmente rilevante il reingresso in violazione di un precedente provvedimento di espulsione.
- Probation - Istituto da tempo sperimentato a livello minorile, viene ora esteso agli adulti. Per reati puniti con reclusione fino a 4 anni o pena pecuniaria o per i quali è prevista la citazione diretta a giudizio, l'imputato può chiedere la sospensione del processo con messa alla prova. La misura consiste in lavori di pubblica utilità, di durata non inferiore a dieci giorni, da svolgere presso lo Stato, le Regioni, le Province, i Comuni, le aziende sanitarie o presso Enti o organizzazioni, anche internazionali, che operano in Italia, di assistenza sociale, sanitaria e di volontariato. Se l'esito è positivo, il reato si estingue. La prestazione è svolta con modalità che non pregiudichino le esigenze di lavoro, di studio, di famiglia e di salute dell'imputato e la sua durata giornaliera non può superare le otto ore.

Elezioni del Parlamento europeo
Le misure adottate sono ancora insufficienti per risolvere il problema del sovraffollamento ed è il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa a stabilirlo l’8 marzo il quale esprime anche "preoccupazione" per come il nostro Paese sta affrontando la questione in vista della scadenza fissata per il 28 maggio prossimo.
Nel frattempo, il neonato governo e i partiti politici sia della maggioranza che della minoranza, sono tutti concentrati sulle elezioni del Parlamento europeo che si terranno nei 28 Stati membri dal 22 al 25 maggio, subito a ridosso della scadenza prevista per l’Italia dalla Cedu del 28 maggio. In gioco c’è la legittimazione del governo Renzi nei confronti della politica interna e la verifica del “peso” dei vari partiti e schieramenti parlamentari nati dopo le ultime elezioni politiche.
La Cedu incalza e il 21 maggio la Corte europea dei Diritti dell'uomo mette nuovamente nel mirino il nostro Paese, comunicando di aver ricevuto, ad oggi, ben 6.829 ricorsi contro il sovraffollamento carcerario.
Calcolando un risarcimento medio di 14.000 euro a persona (i 100mila euro di indennizzo ai sette detenuti della sentenza Torreggiani), fanno quasi cento milioni di euro da sborsare.

Cedu: scade il termine del 28 maggio
L’Italia quindi si presenta alla scadenza del 28 maggio senza grandi novità in tema di sovraffollamento delle carceri.
Il 31 maggio il Dap fornisce i dati sulle carceri: 58.861 detenuti presenti rispetto ai 49.588 posti detentivi dichiarati.
La differenza è dunque di 9.273 persone ristrette in più che determinano un sovraffollamento poco al di sotto del 119%.
La novità più importante però, nel frattempo l’ha fornita il Dap. Dai primi mesi dell’anno infatti, sta lavorando alla misurazione degli spazi detentivi effettivi di cui dispone ogni singola persona detenuta. In pratica il Dap ha iniziato a riportare in una tabella, i metri quadri di ogni singola cella di ogni singolo istituto penitenziario e li ha divisi per ogni detenuto allocato in quella stessa stanza detentiva. Sembra impossibile crederlo, ma fino ad allora, il Dap non disponeva di un simile report.
Con questa tabella sotto mano quindi, il Dap, fin dai primi mesi dell’anno, inizia a spostare centinaia di detenuti da un carcere all’altro per cercare di garantire ad ognuno almeno 3 metri quadrati di spazio, al lordo degli ingombri del mobilio della cella.
Alla fine i conti tornano e il Ministero della Giustizia presenta i dati all’Europa puntando tutto sul rispetto del limite dei tre metri quadri e presentando il trend di presenze in continuo calo negli ultimi mesi. Considerato il calo dei detenuti, sommandolo al fatto che i posti detentivi aumenteranno con le inaugurazioni dei prossimi padiglioni penitenziari in consegna, l’Italia spera in una benevola approvazione da parte della Cedu.
I giorni che seguono il 28 maggio sono irreali, tutto tace. La Cedu potrebbe emettere la sentenza da un momento all’altro, ma in realtà, prima di deliberare, la Corte attenderà l'esito del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa, che si riunirà nei primi giorni di giugno con il compito di esaminare l'esecuzione delle sentenze della Corte di Strasburgo.
A sottolineare il clima di incertezza si aggiunge il fatto che da qualche giorno è scaduto anche il termine di 90 giorni entro il quale il nuovo governo deve confermare l’incarico da Capo del Dap a Giovanni Tamburino che decade quindi dal suo incarico senza che il Ministro Orlando accenni alcuna parola nei suoi confronti.

Italia promossa a pieni voti dalla Cedu, ma con riserva
Il 5 giugno arriva la comunicazione del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa che promuove l’Italia per i "significativi risultati" già ottenuti sulla risoluzione del problema del sovraffollamento carcerario.
Nell’annunciare il superamento dell’esame però, il Comitato dei Ministri annuncia che riprenderà in esame la questione "al più tardi nella sua riunione del giugno 2015", quando farà un ulteriore approfondito esame sui progressi fatti dall’Italia.
Il Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa "riconosce l'impegno che le autorità italiane hanno messo nel risolvere la questione del sovraffollamento carcerario e i risultati significativi già ottenuti attraverso l'introduzione di varie misure strutturali" tra cui "l'importante e continua diminuzione del numero di detenuti" e il fatto che lo spazio vitale a disposizione di ogni carcerato sia di almeno 3 metri quadri. Il comitato "prende inoltre nota che l'Italia ha introdotto, entro i limiti di tempo imposti dalla sentenza Torreggiani, un rimedio preventivo".
Secondo le informazioni fornite dal governo italiano infatti, a breve sarà introdotto un decreto legge che permetterà una riduzione della pena per i carcerati vittime di sovraffollamento ancora detenuti, e un risarcimento per quelli già in libertà.
Il Ministro della Giustizia Andrea Orlando incassa il successo e dichiara che "è il riconoscimento di un lavoro, ma si tratta di un punto di partenza. C'è ancora molto da fare. Bisogna andare avanti con le riforme e quella della giustizia dovrà affrontare questo capitolo in modo sistematico e complessivo".

Il decreto legge 92/2014: rimedi risarcitori per detenuti sovraffollati
Il 28 giugno 2014 entra in vigore il decreto legge n. 92 (convertito successivamente con la legge n. 117 del 21 agosto) per i rimedi risarcitori previsti per detenuti e internati che abbiano subito un trattamento in violazione ai diritti umani.
Ritenuta “la straordinaria necessità e urgenza di ottemperare a quanto disposto dalla Corte europea dei diritti dell'uomo nella sentenza dell'8 gennaio 2013”, il Decreto introduce un’altra serie di provvedimenti per favorire lo sfollamento delle carceri e rendere più difficile che vi si entri.
I provvedimenti sono:
- Minorenni fino a 25 anni di età - i condannati minorenni possono essere custoditi fuori dal circuito penitenziario degli adulti sino al raggiungimento, non già come oggi del ventunesimo anno, ma del venticinquesimo anno d'età.
- Sconti di pena o soldi - se la pena è ancora da espiare è previsto un abbuono di un giorno ogni dieci passati in celle sovraffollate. A chi è già fuori andranno invece 8 euro per ogni giornata in cui si è subito il pregiudizio. La richiesta, in questo caso, va fatta entro 6 mesi dalla fine della detenzione. Da qui al 2016 per i risarcimenti saranno disponibili 20,3 milioni di euro.
- Divieto di custodia cautelare - Divieto di custodia cautelare in carcere in caso di pena non superiore ai 3 anni. In altri termini, se il giudice ritiene che all'esito del giudizio la pena irrogata non sarà superiore ai 3 anni, per esigenze cautelari potrà applicare solo gli arresti domiciliari. La norma non vale però per i delitti ad elevata pericolosità sociale (tra cui mafia e terrorismo, rapina ed estorsione, furto in abitazione, stalking e maltrattamenti in famiglia) e in mancanza di un luogo idoneo per i domiciliari (dettaglio che influirà nella percentuale di detenuti stranieri negli anni successivi).
- Ai domiciliari senza scorta - A meno che non prevalgano esigenze processuali o di sicurezza, l'imputato che lascia il carcere per i domiciliari vi si recherà senza accompagnamento delle Forze dell'ordine.
- Magistrati di sorveglianza - Qualora l'organico sia scoperto di oltre il 20% dei posti, il Csm in via eccezionale (riguarda solo i vincitori del concorso bandito nel 2011) destinerà alla magistratura di sorveglianza anche i giudici di prima nomina.
- Commissario straordinario edilizia penitenziaria - E' anticipata al 31 luglio la scadenza del commissario straordinario per l'edilizia penitenziaria, prevista per il 31 dicembre 2014.
- Più agenti penitenziari - Cresce di 204 unità l'organico della Polizia Penitenziaria, con un saldo finale che vedrà meno ispettori e più agenti. Giro di vite su comandi e distacchi del personale Dap presso altri Ministeri o Amministrazioni pubbliche, per due anni saranno vietati.
Le disposizioni previste nel decreto, agitano le opposizioni che ravvisano nell’ennesimo provvedimento, un indulto mascherato. Ma il Pd e il governo rimangono convinti delle proprie decisioni: "Nessuna 'paghetta' ai delinquenti né tantomeno uno 'svuota carceri', è la risposta di Donatella Ferranti (Pd), presidente della Commissione Giustizia. "Semplicemente è un provvedimento che risponde a un obbligo assunto dall'Italia al Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa al fine di evitare migliaia di condanne e multe salatissime”.

Detenuti presenti nelle carceri: giugno/luglio 2014
Il 30 giugno 2014, le persone detenute presenti nelle carceri italiane sono 58.092 su 49.461 posti dichiarati (117% di affollamento). Il 31 luglio sono 54.414 su 49.402 (110% di affollamento).
Il decremento delle presenze tra la fine di giugno e la fine di luglio è uno dei più marcati degli ultimi anni (quasi quattromila persone detenute in meno in un solo mese).
Anche nei mesi successivi si registra un lento ma costante svuotamento delle carceri che a luglio 2015 fa registrare il numero minimo di presenze come non se ne vedeva dal marzo/aprile 2008: 52.144 detenuti su 49.708 posti detentivi pari al 105% di affollamento.

Il ministro Andrea Orlando traccia la linea per il 2015
Nell'atto di indirizzo politico-istituzionale diffuso il 5 settembre, il ministro della Giustizia Andrea Orlando assicura di voler puntare sulle sanzioni diverse dalla detenzione e di rendere più efficiente il sistema extracarcerario con funzioni di rieducazione e reinserimento sociale.
L’intenzione è quella di risolvere definitivamente il sovraffollamento delle carceri che al 31 agosto 2014 vede 54.252 detenuti su 49.397 posti (110% di affollamento).
Per evitare il sovraffollamento, afferma Orlando, bisogna “superare definitivamente un modello di detenzione sostanzialmente caratterizzato da passività e segregazione”. Più spazio allora alle misure alternative e ai percorsi di rieducazione.
Anche la custodia cautelare deve essere ristretta “ai casi in cui non sia possibile garantire altrimenti la genuinità e l’effettività dell’indagine oltre che la sicurezza della comunità esterna”. Dovranno contestualmente essere rafforzati gli interventi di edilizia penitenziaria.

I ricorsi dei detenuti vengono respinti dalla Cedu
Gli effetti della “promozione” ricevuta a giugno dal Comitato dei Ministri europei e delle soluzioni introdotte dall’ultimo decreto legge si fanno sentire soprattutto in ambito legale.
La Corte europea dei Diritti dell'uomo infatti, il 13 novembre stabilisce che i rimedi risarcitori introdotti dall’Italia sono validi e respinge tutti i ricorsi, ben 3.564, presentati dai detenuti italiani contro il sovraffollamento degli istituti penitenziari, dopo che una prima parte era già stata respinta tra il 16 e 23 ottobre.
Con questa sentenza, la Corte di Strasburgo ha ritenuto adeguati i rimedi risarcitori introdotti in Italia.

I metri quadri per calcolare il sovraffollamento
Sullo sfondo di tutti questi provvedimenti riguardanti il sovraffollamento delle carceri italiane, c’è il concetto di “spazio vitale” che deve essere garantito a ciascun detenuto.
Trattandosi di una misura in mq, si potrebbe essere indotti a pensare che il calcolo sia semplice ed univoco, ma non è affatto così.
In Italia l’articolo 6 della legge 354/1975 si limita a prevedere che “i locali nei quali si svolge la vita dei detenuti e degli internati devono essere di ampiezza sufficiente”, senza individuare specifici criteri quantitativi circa lo spazio detentivo da assicurare al singolo ristretto.
Nel silenzio del legislatore, l’Amministrazione Penitenziaria sembrerebbe aver calcolato la capienza delle carceri secondo un parametro desunto da un decreto dell’allora Ministero della Sanità del 5 luglio 1975, relativo all’altezza minima e ai requisiti igienico-sanitari principali dei locali di abitazione, in base al quale “le stanze da letto debbono avere una superficie minima di mq 9, se per una persona, e di mq 14, se per due persone”.
Circa gli spazi minimi da garantire a ciascuna persona ristretta, invece, il Comitato per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti disumani o degradanti - Cpt (organismo istituito in seno al Consiglio d’Europa in virtù della Convenzione europea per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti, ratificata dall’Italia con la L. 2.1.1989 n. 7), nel secondo rapporto generale del 13/4/1991, ha indicato come superficie minima “desiderabile” almeno 7 mq per la cella singola e 4 mq pro capite per la cella multipla.
Inoltre, la Corte di Strasburgo (Cedu) ha ritenuto che il parametro dei 3 mq debba essere ritenuto il minimo consentito al di sotto del quale si avrebbe violazione “flagrante” dell’art. 3 della Convenzione e dunque, perciò solo, “trattamento disumano e degradante”, indipendentemente cioè dalle altre condizioni di vita comunque garantite nell’istituto penitenziario (afferenti, in particolare, le ore d’aria disponibili o le ore di socialità, l’apertura delle porte della cella, la quantità di luce e aria dalle finestre, il regime trattamentale effettivamente praticato in istituto).
Su quest’ultimo parametro dei tre metri quadri a disposizione per ciascun detenuto, il Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria (Dap) ha giocato la maggior parte delle sue carte per dimostrare che nessun detenuto, a tutt’oggi, stia scontando la sua pena in condizioni “inumane e degradanti”.
Tuttavia, nelle statistiche mensili pubblicate dal Dap ogni mese, per quanto riguarda le capienze di ogni istituto penitenziario, vengono riportati i numeri che sembrerebbero essere ancora ricavati dalle indicazioni del Ministero della Sanità del 1975.
Per questo, ancora oggi assistiamo al paradosso secondo il quale, nonostante nessun detenuto (come dichiarato dal Dap) è ristretto in condizioni che violano le disposizioni della Cedu dei tre metri quadri, siamo ancora in presenza di un sovraffollamento molto diffuso nella maggior parte delle carceri italiane.

Papa Francesco su ergastolo, carcerazione preventiva e massima sicurezza
Il 23 ottobre 2014, intervenendo presso l’Associazione internazionale di Diritto Penale, Papa Francesco dichiara: “Bisogna abolire la pena di morte, legale o illegale che sia e migliorare le condizioni carcerarie nel rispetto della dignità umana”. “La carcerazione preventiva, quando in forma abusiva procura un anticipo della pena, previa alla condanna, o come misura che si applica di fronte al sospetto più o meno fondato di un delitto commesso, costituisce un’altra forma contemporanea di pena illecita occulta, al di là di una patina di legalità”. “Una forma di tortura è a volte quella che si applica mediante la reclusione in carceri di massima sicurezza”.
Il discorso di Papa Bergoglio era ovviamente riferito alla situazione internazionale, ma viene subito ripreso per rilanciare la proposta di adozione di un provvedimento di amnistia e/o indulto in Italia e ad inizio di dicembre 2014, ben quattro disegni di legge sono in discussione congiunta presso la Commissione Giustizia del Senato della Repubblica.
Papa Francesco si era già espresso sul carcere durante l'udienza generale in piazza San Pietro nei primi giorni di settembre, ricordando che ''la Chiesa insegna a stare vicino a chi è in carcere. E' gente cattiva? Ma attenzione: ognuno di noi è capace di fare ciò che ha fatto quell'uomo o quella donna che sta in carcere; ognuno di noi ha la capacità di fare lo stesso, di sbagliare, di peccare. Chi è in carcere non è più cattivo di te o di me e la misericordia della Chiesa supera ogni muro e ogni barriera''.

Santi Consolo nominato Capo Dap
Il 3 dicembre 2014 il Consiglio dei Ministri nomina il giudice Santi Consolo, nuovo capo Dap, interrompendo la “vacanza” ai vertici del Dipartimento che durava dalla decadenza nel ruolo di Giovanni Tamburino, dovuta alla sua mancata conferma entro novanta giorni dall’insediamento del governo Renzi.
Le prime dichiarazioni di Santi Consolo che al Dap era già stato vice capo, sono: “I problemi da affrontare, certo, non saranno pochi. A cominciare da quello del sovraffollamento. Un aspetto da tenere in grande considerazione è certamente quello del benessere dei detenuti. Bisognerà fare una ricognizione degli spazi detentivi, recuperare in economia quelli recuperabili e sperimentare, compatibilmente con la tutela della sicurezza, forme di libertà maggiore all'interno degli istituti di pena. Si dovrebbe arrivare a considerare, quando è possibile, la cella soltanto come luogo di pernottamento e sfruttare le aree comuni del carcere per incentivare l'organizzazione di percorsi formativi di lavoro, la socialità e creare abilità per il futuro reinserimento nel mondo del lavoro".

Angelino Alfano: sovraffollamento, amnistia e indulto
In quegli stessi giorni, a proposito di riforma della giustizia, amnistia e indulto, certezza della pena e sovraffollamento delle carceri, interviene anche il ministro dell'Interno, nonché ex ministro della Giustizia, Angelino Alfano: "Chi viene condannato deve scontare la sua pena in carcere fino alla fine". "Le risorse per costruire nuovi istituti penitenziari? Il contributo dei privati deve essere la strada".
"La mia idea - ricordando che quando era Ministro della Giustizia lanciò il piano carceri - è che di fronte al sovraffollamento carcerario non si risponda mandando i delinquenti in strada ma costruendo nuove carceri".

[2 - continua]

*Ispettore Capo Polizia Penitenziaria