Un problema connesso all’uso sociale dei beni confiscati alla mafia è quello relativo ai finanziamenti per il recupero e ristrutturazione dei beni immobili, aziendali ed agricoli, delle attività e dei loro progetti.
L’esperienza ha ormai ampiamente dimostrato che i beni immobili al momento della confisca vengono rinvenuti completamente devastati dai mafiosi e, quand’anche fossero in buone condizioni, il lasso di tempo che intercorre tra il sequestro, la confisca, l’affidamento allo Stato o all’Ente locale (o istituzione) e la definitiva destinazione sociale, comporta uno stato di abbandono tale per cui il recupero diviene particolarmente oneroso. In particolare, le attività di natura agricola richiederebbero una forte anticipazione degli investimenti, per evitare che rimangano improduttivi a causa delle condizioni di abbandono in cui sono lasciati nel lungo periodo che intercorre, appunto, tra la confisca e l’assegnazione al soggetto giuridico gestore che a volte, come si è visto, può durare per un periodo superiore a tredici anni.
Tutto ciò richiede l’investimento di notevoli capitali per l’attivazione del ciclo economico, che in generale non sono nelle disponibilità né degli Enti locali né degli altri soggetti individuati dalla legge 109/96, essendo questi, soprattutto, cooperative sociali costituite da giovani disoccupati.
In tale situazione sarebbe fondamentale lo strumento dell’accesso al credito. Ma anche in questo ambito esistono notevoli problemi legati alla scarsa o inesistente patrimonializzazione delle cooperative, all’impossibilità di utilizzare i fondi agricoli in gestione per offrire garanzie reali agli istituti di credito, alla scarsa affidabilità per le banche della forma contrattuale del comodato d’uso gratuito.
La legge 109/96 aveva previsto, per un periodo di tre anni (a decorrere dall’esercizio finanziario 1995) l’istituzione, presso le Prefetture, di un fondo provinciale per finanziare, anche parzialmente, i progetti finalizzati alla gestione istituzionale, sociale o di interesse pubblico degli immobili confiscati.
Al fondo doveva affluire il ricavato della vendita dei beni mobili, dal recupero dei crediti personali, dall’affitto, vendite e liquidazione dei beni aziendali. In realtà pochissime Prefetture hanno realmente istituito tale fondo ed a tutto ciò si è aggiunta l’entrata in vigore di una serie di leggi che prevedevano di finanziarsi attraverso la destinazione di una quota percentuale (che ha superato ormai il 100%) delle poche risorse ricavate dalla vendita dei beni mobili aziendali: si ricordano le leggi sull’istituzione dei fondi di solidarietà alle vittime di mafia (che tra l’altro prevede la stessa vendita dei beni immobili confiscati, vietata dalla legge n. 109/96), o a quelle del racket e dell’usura, oppure al pagamento degli onorari dei commissari incaricati di amministrare i Comuni sciolti per mafia.
Dunque non sono molte le fonti di finanziamento dei beni confiscati alla criminalità organizzata, ma sono collocate sia in ambito europeo, sia nazionale che regionale.
La strategia di politica regionale unitaria definita nel Quadro strategico nazionale (Qsn) 2007-2013 è finanziata dalle risorse aggiuntive, comunitarie e nazionali, provenienti, rispettivamente, dal bilancio dell’Unione Europea (fondi strutturali) e da fondi nazionali (Fondo per le Aree sottoutilizzate- Fas).
Il Fondo costituisce lo strumento con cui si concentra e di dà unità programmatica e finanziaria all’insieme degli interventi aggiunti a finanziamento nazionale che sono rivolti al riequilibrio economico e sociale fra aree del Paese.
La legge Finanziaria del 2007 ha incrementato il Fondo per le Aree sottoutilizzate di 64.379.000.000,00 di euro di cui 100.000.000,00 per ciascuno degli anni 2007 - 2008 e 59.179.000,00 entro il 2015 per la realizzazione degli interventi di politica regionale nazionale relativi al periodo di programmazione 2007-2013 ed ha previsto che il Quadro strategico nazionale costituisca la sede della programmazione unitaria delle risorse aggiuntive nazionali e comunitarie e rappresenta per le priorità individuate il quadro di riferimento della programmazione delle risorse ordinarie in conto capitale, fatte salve le competenze regionali in materia.
Le risorse aggiuntive del Fas destinate all’attuazione dei programmi ed interventi per il conseguimento degli obiettivi del Qsn nelle Regioni del Mezzogiorno ammontano complessivamente a 53.782 milioni di euro per il periodo 2007 - 2013.
La politica regionale unitaria prevede la definizione di linee di intervento in:
- programmi (nazionali, regionali, interregionali) attuati tramite accordi di programma quadro o strumenti di attuazione diretta;
- programmi speciali (es. progetto salute, progetto straordinario per il recupero di siti industriali inquinati).
Ai programmi di interesse strategico nazionale per il Mezzogiorno a responsabilità di una o più Amministrazioni centrali sono destinate risorse del Fas per 17.818 milioni di euro per il periodo 2007 - 2013, volte al rafforzamento (per le regioni Convergenza - Conv) ed all’estensione (per le regioni competitività Mezzogiorno) dell’attuazione del rispettivo Programma operativo nazionale (Pon) sia al conseguimento di altri obiettivi delle priorità cui il programma è indirizzato.
Per il Mezzogiorno, tra questi programmi è previsto anche l’ambito tematico “Sicurezza”, collegato alla priorità 4 del Qsn, per il completamento e l’integrazione del corrispondente programma Fondoeuropeo di Sviluppo regionale (Fesr) o Fondo sociale europeo (Fse) per le regioni Conv.
Il programma è finanziato interamente con risorse del Fondo per le Aree sottoutilizzate, per cui sono previste risorse pari a 484.406 milioni di euro, e verrà realizzato dal ministero dell’Interno, designato quale unica amministrazione centrale interessata all’attuazione.
La politica regionale unitaria si attua, per le priorità del Qsn, anche attraverso programmi di interventi di interesse strategico regionale a responsabilità delle Amministrazioni regionali del Mezzogiorno, cui sono destinate risorse del Fas per 18.069,2 milioni di euro per il periodo 2007 - 2013, di cui 4.105,504 milioni di euro destinate alla Regione Campania.
Come anticipato precedentemente, le linee di intervento previste nei programmi sono attuate mediante Apq (Accordi Stato-Regione) o tramite programmi di attuazione diretti, rientranti nella competenza dell’amministrazione individuata come attuatrice. Di norma gli interventi realizzati con risorse Fas assegnati alle Amministrazioni centrali sono attuati in Apq.
La politica regionale unitaria si applica attraverso il pieno contributo del partenariato socio economico. Le Amministrazioni responsabili dell’attuazione della programmazione applicano i principi contenuti nel Qsn sulla base degli indirizzi e dei criteri di seguito indicati:
- partenariato - Protocolli d’intesa con le organizzazioni che si candidano a rappresentare interessi collettivi. Come indicato dal Qsn il partenariato socio economico è di massimo composto da: organizzazioni datoriali; organizzazioni di rappresentanza dei lavoratori; organizzazioni di rappresentanza del terzo settore, del volontariato e del no-profit; organizzazioni ambientaliste; organizzazioni di promozione delle pari opportunità. Sono previste, inoltre, consultazioni con i soggetti associativi e singoli ritenuti in grado di apportare valore aggiunto alla costruzione degli interventi;
- pari opportunità;
- sostenibilità ambientale.
Le Istituzioni hanno posto, negli ultimi anni un grande impegno nell’operare la confisca dei beni alla criminalità organizzata. Tali beni sono dislocati per l’81% nell’Italia meridionale e, in particolare, per il 50% in Sicilia, per il 15% in Calabria, il 14% in Campania e il 7% in Puglia. Dal 1983 al 2005, i beni immobili confiscati sono stati in totalle 6.556, di cui 2.962 già destinati. Si tratta di una considerevole risorsa economica che ha una duplice valenza: quella emblematica di restituzione alla comunità dei beni frutto di attività illecite e quella economicamente sostanziale di reintroduzione nel mercato legale di risorse di provenienza illegale, con possibili benefici anche per i livelli occupazionali locali.
La disponibilità dei beni confiscati alla criminalità organizza da parte delle Forze dell’ordine costituisce uno dei punti di forza del “Programma operativo nazionale (Pon) Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno - Obiettivo Convergenza 2007 - 2013” (Pon Sicurezza) approvato con decisione comunitaria del 25 luglio 2007, finalizzato a supportare lo sviluppo delle aree ancora caratterizzate fortemente da fenomeni criminali.
Tale opportunità, nelle previsioni del Pon Sicurezza viene perseguita con fermezza perché le organizzazioni criminose sono pienamente consapevoli del significato che avrebbe un fallimento dello Stato in questo settore che ha suscitato e continua a suscitare molte aspettative. Le confische negli anni hanno subito un rallentamento e, nel 2005, sono state appena 61.
Le indagini e gli approfondimenti, che hanno caratterizzato le attività di valutazione intermedia del Pon Sicurezza della precedente programmazione 2000 - 2006, hanno offerto l’occasione per riflettere su temi che possono rivelarsi decisivi per la corretta ed efficiente conduzione del nuovo ciclo di programmazione 2007 - 2013. La valutazione intermedia del Pon Sicurezza per lo Sviluppo del Mezzogiorno individua il tema dei beni confiscati come uno degli elementi di successo che dovranno essere ulteriormente sviluppati nel nuovo Pon, onde non disperdere i positivi risultati ad oggi ottenuti.
I progetti di supporto agli Enti locali per l’utilizzazione ed il riuso dei beni confiscati alle organizzazioni criminali hanno rappresentato un elemento qualificante del Pon 2000 - 2006, per diversi ordini di fattori:
- originalità nelle modalità di riuso dei beni confiscati alla criminalità organizzata, in modo da renderli produttivi e creare occupazione, unendo la valenza sociale e simbolica a quella economica e occupazionale;
- modalità di partnership, che ne fanno un modello di coesione interistituzionale (Enti locali, Associazioni, Prefettura, Regione, Autorità di gestione del Pon Sicurezza).
Per questi motivi il Programma operativo nazionale Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno - Obiettivo Convergenza 2007 - 2013 ritiene necessaria la prosecuzione degli investimenti diretti a questa tipologia di azione, onde rafforzare l’efficacia e consolidare le importanti ricadute sul piano economico e sociale.
Anche i Tavoli settoriali di consultazione col partenariato socio economico - attivati dall’Autorità gestione del Pon al fine di condividere le linee strategiche e identificare le priorità per la stesura del Pon Sicurezza, ai quali partecipano numerose organizzazioni sindacali e sociali - individuano il supporto e il potenziamento della gestione dei beni confiscati alla criminalità organizzata come una delle prime priorità strategiche della nuova programmazione del Pon.
Gli interventi volti al recupero per fini sociali dei beni confiscati alla criminalità organizzata di inseriscono, quindi, nella linea delle azioni integrate o di supporto a quelle poste in essere dagli Enti e costituiscono uno degli obiettivi strategici a cui il Programma intende dedicare particolare attenzione.
Infatti, l’obiettivo specifico del Pon Sicurezza mira, attraverso la stretta integrazione con tutti i soggetti pubblici competenti e, in casi particolari, con quelli privati, a contribuire a rendere efficace la risposta delle Istituzioni a quelle forme di legalità debole che costituiscono una grande opportunità per le forme di criminalità organizzata. Al riguardo il Pon prevede di realizzare l’Obiettivo specifico 2 attraverso alcuni Obiettiti operativi. Tra questi l’Obiettivo operativo 2.5 è intitolatoo “Migliorare la gestione dei beni confiscati alla criminalità organizzata”, che di seguito si riporta integralmente:
“Il recupero di beni immobili alla criminalità organizzata ha avuto, sinora, risultati efficaci sul piano etico ed emblematico, ai quali non è tuttavia sempre corrisposta una efficiente riconduzione di tali beni nel circuito produttivo legale. Se i beni in argomento non si dimostrano capaci di portare il loro dimensionato contributo al benessere generale e allo sviluppo occupazionale, anche sul citato piano morale, si potrebbe offrire alla criminalità una opportunità di rivincita. L’obiettivo da perseguire, in stretta cooperazione con gli Enti locali - e con l’eventuale coinvolgimento delle associazioni di promozione socialle e delle cooperative sociali che prevedono nei loro statuti l’utilizzo a scopo sociale di beni confiscati - sarà pertanto non solo quello di monitorare e classificare in modo esaustivo tali beni, ma anche quello di contribuire, attraverso la ristrutturazione degli stessi, alla bonifica di terreni degradati, al miglioramento del contesto urbano e sociale, all’incentivazione di iniziative di diffusione della legalità e della cultura del lavoro nonché di effettuare operazioni a beneficio di categorie deboli (minori, donne vittime di tratta o sfruttamento, detenuti, ex detenuti, comunità di recupero per tossicodipendenti, ecc.)”. [Pon Sicurezza per lo Sviluppo - Obiettivo Convergenza 2007 - 2013, pag. 118].
Il Pon con riferimento alle quattro regioni Conv (Sicilia, Campania, Calabria, Puglia), pone come valore atteso al 2015 l’incremento del 50% del numero degli attuali beni confiscati reinseriti nel circuito legale (56) attraverso i progetti pilota cofinanziati dal Pon Sicurezza 2000 - 2006.
Per quanto concerne, invece, gli indicatori di realizzazione, a livello dell’obiettivo operativo relativo al miglioramento della gestione dei beni confiscati alla criminalità organizzata, il Pon Sicurezza per lo Sviluppo - Obiettivo Convergenza 2007 - 2013 prevede l’attuazione di 43 progetti di recupero di beni immobili confiscati e di altrettante iniziative di informazione ed accompagnamento per la creazione di partenariati. Si prevede, inoltre, di realizzare una formazione integrata - intesa come attività formativa rivolta a soggetti pubblici o privati, comunque impegnati nel contrasto all’illegalità o nella sensibilizzazione alla legalità, tesa ad accompagnare iniziative locali di risanamento sociale e urbano - utilizzando beni confiscati alla criminalità organizzata. Tali iniziative previste dal Pon Sicurezza saranno realizzate in stretta concertazione e coordinamento con gli interventi dello stesso tipo previsti dai Programmi operativi regionali (Por) Conv e dai Por Fse Conv.
Per quanto riguarda le attività, l’Obiettivo operativo 2.5 “Migliorare la gestione dei beni confiscati alla criminalità” saranno realizzate attraverso:
- progetti di ristrutturazione di immobili confiscati alla criminalità organizzata;
- progetti finalizzati alla riconversione di beni confiscati alla criminalità organizzata, al fine del loro reinserimento nel circuito produttivo anche attraverso il coinvolgimento di associazioni di promozione sociale e di cooperative sociali per la realizzazione di iniziative a beneficio di categorie deboli (minori, donne vittime della tratta o di sfruttamento, detenuti, ex detenuti, comunità di recupero per tossicodipendenti, soggetti discriminanti, ecc.).
L’Unione Europea per la nuova programmazione 2007 - 2013 ha previsto per ogni regione due Programmi operativi regionali (Por) monofondo. Un Por finanziario dal Fondo Europeo di Sviluppo regionale (Fesr) ed un Por finanziato dal Fondo sociale europeo (Fse).
Per la Regione Campania sono stati previsti, per il Por Fesr 6,9 miliardi di euro, e il programma approvato con decisione comunitaria nel 2006 ha già iniziato ad avviare le attività.
Per il Por Fse sono stati previsti 1,1 miliardi di euro, ma il processo di approvazione del programma, alla data della stesura del presente documento, è ancora in fieri. Entrambi i programmi sono cofinanziati da fondi europei, fondi nazionali e regionali.
Il Por Campania Fesr 2007-2013, nell’ambito dell’obiettivo specifico “Rigenerazione urbana e qualità della vita”, prevede una strategia per lo sviluppo urbano sostenibile e duraturo al quale destina un investimento, concentrato e significativo, sul tema della sicurezza del territorio, considerata condizione di contesto essenziale per lo sviluppo socio-economico regionale e per il miglioramento complessivo della qualità di vita dei cittadini, anche in un’ottica di accrescimento e di garanzia degli investimenti pubblici e privati destinati alla crescita del tessuto produttivo locale ed alla valorizzazione delle vocazioni specifiche, nonché ad una maggiore tenuta della coesione sociale.
Per questo motivo, il Por Campania Fesr procederà con interventi di grande visibilità nell’ambito del programma di opere delle città medie interessate da Piani integrati urbani (Piu), finalizzando le risorse, in via prioritaria, al riutilizzo dei beni confiscati, individuati in ragione del loro particolare carattere simbolico nella lotta alla criminalità.
Inoltre, il Por Campania prevede il potenziamento dei compiti dell’Esperto in legalità e sicurezza tra i quali spiccano quelli relativi al rafforzamento degli strumenti di sostegno alle imprese sociali per il riutilizzo dei beni confiscati alle organizzazioni criminali.
In questi anni sta assumendo sempre più un ruolo importante la previsione di risorse regionali destinate alla riqualificazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata.
Molto importante è stata l’approvazione, da parte di alcune Regioni (Calabria, Lazio, Campania), di leggi ad hoc sui beni confiscati. A tal proposito si cita la legge della Regione Campania n. 23 approvata nel dicembre 2003, che reca “Interventi a favore dei Comuni ai quali sono stati trasferiti i beni confiscati alla delinquenza organizzata, ai sensi della legge 7 marzo 1996, n. 109, art. 3”.
Con tale legge viene istituito un fondo destinato al finanziamento dei progetti relativi all’utilizzo, ai fini istituzionali, sociali e di interesse pubblico, degli immobili confiscati alla delinquenza organizzata e già trasferiti ai Comuni con trascrizione nei registri immobiliari, per le finalità previste dalla legge 7 marzo 1996, n. 109.
Tale disposizione regionale si inserisce ed integra quanto già previsto dall’Accordo di Programma quadro Sicurezza e Sviluppo della Regione Campania, denominato “Giancarlo Siani” e dalla legge regionale n. 12 del 13 giugno 2003, là dove, rispettivamente, viene individuato tra le priorità degli Enti firmatari dell’Accordo, l’impegno a sostenere gli interventi degli Enti locali, affidatari dei beni confiscati alla camorra, per l’utilizzo degli stessi a fini sociali (Accordo Siani) e l’attivazione di progetti di riuso sociale e/o istituzionale di tali beni (legge 12/2003).
Il riuso dei beni confiscati alla camorra a fini sociali fa parte della strategia che la Regione Campania mette in campo per l’affermazione di modelli di sicurezza partecipata che, in territori particolarmente a rischio, promuovono dinamiche di cooperazione tra Istituzioni pubbliche e organismi del terzo settore, coinvolgono la cittadinanza e ne accrescono il senso di fiducia. Per questo l’Assessorato alla Sicurezza delle città ha introdotto un apposito ufficio che svolge un’attività di sostegno alle Amministrazioni locali impegnate in progetti sul riuso dei beni confiscati alla criminalità organizzata.
In particolare, la legge 23/2003 prevede che possono presentare i progetti e le relative richieste di finanziamento, entro il 31 marzo di ogni anno, i Comuni dove sono localizzati gli immobili confiscati e tramite i comuni proprietari:
- le comunità, gli Enti e le organizzazioni di volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n. 266;
- le cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381;
- le comunità terapeutiche ed i centri di recupero e cura dei tossicodipendenti di cui al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, “Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza”;
- i parchi e gli Enti finalizzati alla tutela e valorizzazione dell’ambiente e paesaggio di cui alla legge 6 dicembre 1991, n. 394. In circa tre anni di esercizio della legge regionale 23/03 si è visibilmente incrementata la domanda degli Enti locali per il riutilizzo a scopo istituzionale e sociale dei beni con richieste ben superiori alla dotazione finanziaria appostata nel bilancio regionale. Infatti, dal 2003 al 2007 sono stati proposti e finanziati i seguenti interventi:
- n. 6 progetti per il primo anno (2004) per una domanda complessiva di E 700.000,00 interamente finanziata con i fondi di bilancio;
- n. 8 progetti per il secondo anno (2005) per una domanda complessiva di E 1.000.000,00 finanziata con i fondi di bilancio per E 630.000,00;
- n. 16 progetti per il terzo anno (2006) per una domanda complessiva pari a E 4.500.376,10 finanziata con i fondi di bilancio e con fondi del ministero dell’Interno Pon Sicurezza attraverso un progetto pilota “Nuovi Percorsi Pol.i.s.”.
Per il 2007, alla scadenza del 31 marzo prevista dalla legge regionale 23/03, sono pervenute al competente ufficio regionale ventiquattro istanze di riutilizzo di altrettanti beni confiscati per un valore compessivo superiore a 25 milioni di euro.
In tema di finanziamenti per il recupero dei beni confiscati, si segnala altresì, la legge regionale n. 42 del 12 dicembre 1979 “Interventi regionali per la costruzione, l’ampliamento, il miglioramento, il completamento e l’acquisto di impianti e attrezzature sportive per la diffuzione e la promozione della pratica sportiva”, la quale potrebbe essere utile per l’attivazione di ulteriori risorse economiche da investire.
Infatti, la Regione Campania, riconoscendone la funzione sociale, attraverso la suddetta legge regionale, promuove iniziative volte a realizzare la costruzione, l’ampliamento, il miglioramento, il completamento, l’acquisto di impianti e attrezzature sportive. Con questa normativa, la Regione Campania interviene mediante il finanziamento a suo totale carico a favore delle Province, dei Comuni, dei Consorzi tra Enti locali e delle Comunità montane, per la costruzione di impianti sportivi destinati ad uso pubblico.
Per il finanziamento e per l’approvazione delle domande occorre presentarle, corredate da una relazione illustrativa dei programmi che si intendono attuare, entro il 30 aprile di ogni anno, al competente Assessorato regionale, ed i contributi sono deliberati entro i limiti di disponibilità annualmente risultanti dal bilancio.