In Francia, ottant’anni addietro, si diede vita alla prima forma di rappresentanza per i tutori della legge. Una analisi delle rappresentanze dei poliziotti di Gran Bretagna, Germania e Spagna

In quasi tutti i Paesi europei, il riconoscimento del diritto di organizzazione sindacale al personale di Polizia, ha consentito una sua maggiore qualificazione professionale e una più elevata efficienza dei servizi: garantire anche al poliziotto l’esercizio pieno dei diritti di libertà permette di migliore la sua integrazione sociale consentendogli di adempiere ai propri doveri istituzionali in un clima di spontaneo consenso popolare.
L’attività sindacale e, in particolare, la conciliabilità fra la sindacalizzazione delle Forze dell’ordine e la funzionalità dei servizi di Polizia hanno garantito, da una parte, maggiore dignità ed autotutela economica e dall’altra, un diverso rapporto tra le strutture generali di una società democratica e quelle istituzionali, preposte alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica. Il riconoscimento e la pratica delle libertà sindacali previsti non solo nelle Costituzioni degli Stati ma anche con specifico riferimento alle Forze dell’ordine, nelle convenzioni internazionali di San Francisco del 1948 e di Ginevra del 1949, inseriscono i Corpi di Polizia nella comune dialettica democratica spostandoli da una condizione di “separazione”, imposta dalle strutture autoritarie, ad una di “partecipazione”, in cui i poliziotti sono più interessati e più sensibili ai valori stessi della democrazia. Le esperienze storiche dei Paesi europei sono state differentemente influenzate sia da valori culturali post rivoluzionari, che hanno indotto alcuni Stati come Francia, Belgio e Italia ad istituire un sistema dualistico composto da una Polizia civile ed una militare, e sia dall’assetto politico-amministrativo che, in ragione delle diverse matrici giuridiche (Common law e Civil law), hanno determinato organizzazioni di Polizia territorialmente decentrate, come nel caso della Germania, della Spagna (Polizia regionale) e dell’Inghilterra (Polizia di contea); inoltre, i processi di formazione di queste organizzazioni sindacali sono legati alle esperienze dei movimenti sindacali che, in alcuni casi, hanno dato origine a situazioni di anarco-sindacalismo come in Francia, in altri di cogestione attraverso strutture unitarie, come nella Repubblica Federale Tedesca.
Le prime forme di sindacalismo operaio francese furono dichiarate legali da una legge del 1884 tuttavia i funzionari, esclusi da tale libertà riconosciuta soltanto nel settore privato, dovettero attendere una legge del 1901 per poter ricorrere alla possibilità di riunirsi in associazioni che non avevano ancora il carattere di sindacato; ciò nonostante, le associazioni dei funzionari si sono sin da allora comportati come veri e propri sindacati e l’associazione degli agenti di Polizia di Francia e d’oltremare, costituita a Parigi nel 1920, ha rappresentato l’origine del primo sindacato nazionale autonomo degli agenti di Polizia in borghese (Snap). Dopo il periodo compreso tra il 1940 e il 1944, durante il quale il governo Vichy aveva sciolto tutte le organizzazioni sindacali, nel 1946 fu emanato lo “Statuto del Pubblico Esercizio” che legalizzò la possibilità di riconoscimento del diritto sindacale a tutti i funzionari: per la prima volta si riconobbe agli agenti di Polizia il diritto di sciopero, che fu però revocato con la legge n. 48-1504 del 28 settembre del 1948 a seguito del movimento di protesta (Marsiglia, 1947) del Crs (Compagnia Repubblicana di Sicurezza).
Il movimento sindacale acquisì grande vigore solo all’indomani della Liberazione: la Polizia divenne una delle categorie professionali più sindacalizzata, in cui le organizzazioni si modellarono in relazione alle diversità dei Corpi e degli Statuti; la maggioranza dei poliziotti, rappresentati da più di una ventina di sigle sindacali, si riunì nella Federazione dei Poliziotti di Francia affiliata alla Cgt (Confederation Général du Travail).
Nel 1947, il sindacato della Polizia parigina, divergendo su alcune questioni rivendicative, decise di uscire dalla Federazione, provocando le dimissioni in massa di aderenti contrari alla politica condotta dalla Cgt che tentarono una soluzione autonoma sostenendo che “l’autonomia” dalle confederazioni avrebbe garantito l’unitarietà interna del poliziotto. Dopo la scissione il processo di disgregazione è continuato, spinto dai diversi orientamenti politici e rivendicativi; infatti, le Syndicat Indépendant des Policiers en Tenue (Sipt) nacque ad opera di cinque persone che abbandonarono il Comitato Esecutivo della Cgt per poi aderire alla Fédération National Indépendant (Fni) e costituire le Syndicat National Indépendant des policiers en Tenue (Snipt).
Il governo, approfittando di questa scissione e della decadenza dell’unità sindacale, nel settembre del 1948, con la citata legge n. 48 1504, riconobbe la categoria dei poliziotti come “categoria speciale”, al fine di poter limitare in modo autoritario alcuni fondamentali diritti sindacali.
L’attuale organizzazione è il risultato della coesistenza di politiche rivendicative da parte sia di movimenti separatisti che aggregativi, osservabili in tre diversi periodi; sino agli inizi degli anni ’60, si assiste alla nascita di rappresentanze sindacali che rispecchiavano le divisioni esistenti nell’ambito dell’organizzazione gerarchica. A cavallo tra la fine degli anni ’60 e l’inizio del ’70, si sviluppò un movimento di unificazione con l’istituzione della Polizia Nazionale, a seguito della legge di riforma del 1966 che formalmente accorpò la Polizia della città di Parigi al Corpo Nazionale, e nel 20 giugno 1969, si costituì la Fédération Autonome des Syndicats de Police (Fasp) che, dal 1972 agli inizi del 1990, ha raccolto rappresentanze della Polizia in divisa, in borghese e dei commissari. Nel 1974, l’unione tra il sindacato maggioritario degli ispettori e degli investigatori (Snapc) e quello dei commissari e degli alti funzionari all’interno della Fasp, sembrò rappresentare l’abbandono definitivo del particolarismo, in favore di una organizzazione federativa.
Nel 1981, con la salita al potere delle sinistre, la Fasp, delegando numerosi suoi leaders nei gabinetti ministeriali, dimostrò di essere particolarmente legata al nuovo potere politico e l’intenzione di voler sfruttare tale posizione di forza contro le gerarchie creò degli attriti all’interno della Federazione con la componente sindacale dei commissari. La situazione peggiorò quando le riforme promesse furono completamente disattese dal governo che mostrò particolare sensibilità verso le problematiche delle gerarchie militari; il progetto di una grande federazione unitaria sembrò definitivamente compromesso quando alle divisioni interne della categoria si aggiunse uno sfaldamento politico della Fasp. Nonostante ciò ed al di là dell’assetto organizzativo, si può osservare che nella Polizia francese esiste ancora oggi un sindacalismo molto rappresentativo e con un elevato tasso di adesioni (tre poliziotti su quattro aderiscono ad un sindacato); le ragioni di questa partecipazione di massa vanno ricercate nella particolare funzione sociale svolta cioè, la convinzione che l’imparzialità del poliziotto si sarebbe potuta ottenere dal suo “isolamento” dalla società civile ha causato, come reazione, l’affermazione della logica dell’autogestione, non solamente nel reclutamento e nella formazione professionale, ma anche nell’organizzazione collettiva per la difesa degli interessi della categoria.
Per comprendere l’organizzazione della rappresentanza sindacale inglese bisogna tener presente le particolari caratteristiche del Corpo di Polizia, la cui comparsa risale al 1829 nell’area urbana londinese. In realtà non esiste, in questo Paese, un Corpo di Polizia nazionale controllato politicamente dal governo centrale, ed anche quando l’antico sistema medioevale, che poneva nella figura del magistrato il potere di affidare ad alcuni cittadini il compito di fare da poliziotti nella loro giurisdizione locale, entrò in crisi, il sistema poliziesco francese ed il concetto stesso di Polizia, visto come organismo per la repressione ed il controllo dell’individuo, furono comunque rifiutati. La consapevolezza che le funzioni di Polizia dovevano essere affidate ad un corpo civile composto di cittadini regolarmente retribuiti, condusse il governo all’approvazione di una serie di decreti istitutivi di Corpi di Polizia organizzati su tutto il territorio; la Police Federation (Federazione di Polizia inglese e gallese), organismo statutario degli agenti di Polizia, dei sergenti e degli ispettori, istituito in base al Police Act del 1919, finanziato in parte con fondi pubblici ed in parte con sottoscrizioni dei suoi membri, pur non potendo essere definito un vero sindacato, vi presenta notevoli somiglianze. La Police Act definisce la federazione come “corpo rappresentativo di tutti gli agenti di Polizia” e ciò conferisce al singolo poliziotto l’automatica appartenenza ad essa come presupposto del suo servizio e gli vieta l’iscrizione a qualsiasi altro organismo rappresentativo. Con la Police Federation, nel 1920 fu istituito un organo contrattuale nazionale chiamato Police Council, con funzione consultiva sulle materie salariali (stipendi, indennità e pensioni), avente il compito di inviare al parlamento gli accordi raggiunti su tali materie per la loro approvazione definitiva; costituito sia dai membri della federazione dell’organismo rappresentativo dei sovrintendenti e dell’associazione dei superiori di ogni grado, che dalle autorità rappresentanti le amministrazioni locali e centrali, tale organismo rappresentativo, insieme agli aumenti salariali, eliminò ogni possibilità di riconoscimento di uno statuto sindacale. Dopo la seconda guerra mondiale, i mutamenti politici ed economici che si verificarono nel ruolo dei sindacati erano di tale portata da rendere inadeguato il sistema rappresentativo consentito alla Polizia: durante le ripetute manifestazioni di massa si sostenne che il diritto della sindacalizzazione e della contrattazione, per questa categoria professionale, discendeva proprio dalla singolare posizione nella società e dalla responsabilità nel mantenimento dell’ordine e della sicurezza dei cittadini.
Alla fine degli anni ’70 si giunse ad una situazione di profonda crisi nell’organizzazione sindacale della Polizia inglese: nel congresso della Federazione, la maggioranza dei delegati votò a favore del diritto di sciopero, capovolgendo le posizioni fino ad allora sostenute; dure furono le reazioni politiche ed il governo accettò la richiesta di sottrarre la negoziazione sui salari al Police Council e propose l’istituzione del Police Negotiating Board con a capo un presidente ed un vicepresidente super partes, aventi funzioni di conciliatori in caso di disaccordo, esaltando l’indipendenza di tale organo da eventuali ingerenze politiche del governo ma, d’altro canto, ribadì il divieto di diritto di sciopero. I meccanismi proposti dalla commissione Admund-Davies furono adottati fino al 1993 ed ancora oggi è acceso il dibattito tra il governo, che propone un confronto solo su questioni economiche, e la Federazione che, invece, rivendica un allargamento del dibattito su tutti gli aspetti che riguardano il welfare dei poliziotti.
La storia del movimento sindacale nella Polizia della Repubblica Federale Tedesca risente degli eventi storici legati alle due guerre mondiali e, più recentemente (1989), alla caduta del muro di Berlino. Durante la dittatura di Hitler, la Polizia tedesca si è prestata senza riserve a tutti gli abusi del regime ed i vari tentativi di democratizzazione, iniziati nel periodo della Repubblica di Weimar (1918-1933), furono bruscamente interrotti, trasformando l’intera struttura in uno strumento di repressione, conformemente ai principi del fascismo. Con il crollo della dittatura, fu opinione comune a tutte le forze politiche e all’intera società che per la riedificazione di una Germania democratica era indispensabile inserire anche un processo di riforma della Polizia, il cui presupposto era la legittimazione di un forte movimento sindacale; in tutti i settori produttivi le parti attive del movimento erano d’accordo sulla necessità di organizzare sindacati unitari e non di orientamento diverso: il principio dell’associazione di mestiere doveva essere sostituito con quello di associazione industriale. Bisognava rilanciare il concetto di una Polizia come parte integrante della società, secondo il quale il ruolo del poliziotto doveva essere di sostegno per il cittadino, con competenze diverse rispetto a quelle delle Forze armate in modo da evitarne un uso arbitrario. È evidente che la riforma della Polizia doveva ribadire l’affermazione del diritto di cooperazione paritaria dei sindacati, così come successivamente previsto dalla Costituzione della Repubblica Federale Tedesca, entrata in vigore il 24 maggio del 1949. Il 14 settembre del 1950, fu fondato il sindacato della Polizia della Repubblica Federale Tedesca e di Berlino ovest che, essendo sindacato di categoria, doveva rappresentare un’articolazione dipendente del “sindacato generale” e non un sindacato indipendente collegato al vertice, con un “unione-tetto” simile a quello del Dgb del periodo weimariano. Furono i delegati più giovani che trasmisero la convinzione che fosse necessario fondare, nel rispetto del principio del sindacato industriale, un sindacato della Polizia nel quale lavoratori, impiegati e funzionari di tutto il territorio federale potevano organizzarsi congiuntamente. Il primo congresso dei delegati ebbe luogo a Koblenz nel settembre del 1951 e sin dall’inizio l’obiettivo fu quello di realizzare un legame con la popolazione ed un rapporto di solidarietà con le altre categorie professionali, manifestando una chiara volontà politica di abbandonare la condizione di “sindacato autonomo” e diventare membro della confederazione dei sindacati tedeschi (Dgb). Nel 1952 il Dgb divenne la 17° colonna della Confederazione e si diffuse su tutte le circoscrizioni territoriali della Repubblica Federale. Nella conferenza del 1959 tenuta a Remagen sul tema “Delimitazione del servizio di Polizia”, il Gdp ribadì la necessità di una distinzione netta tra le competenze di Polizia e quelle militari, opponendosi alle argomentazioni utilizzate dal ministro federale G. Schröder che voleva, con apposita legge, stabilire compiti militari anche per le Forze di polizia in caso di uno stato emergenza. L’elevata rappresentatività del Gdp indusse il ministro G. Schröder a riconoscere, 20 agosto 1959, la sua partecipazione all’elaborazione del Regolamento Generale di diritto degli impiegati, di progetti di legge e di tutte le riforme concernenti materie di competenza della Polizia, conformemente all’art. 94 dello Statuto degli impiegati pubblici, come accadeva per le altre organizzazioni al vertice delle Federazioni. Durante i primi anni ’60, il sindacato di Polizia ottenne delle importanti conquiste, sia sul piano economico, che su quello della ristrutturazione e della riorganizzazione dei servizi di Polizia giudiziaria.
Il Gdp divenne il sindacato “maggiormente rappresentativo” degli impiegati, dei lavoratori e dei funzionari in servizio di Polizia della Repubblica Federale Tedesca.
In Spagna il sindacalismo militare si sviluppò con particolare forza negli anni 1916-1922; il decreto dell’aprile 1900 e l’ordine reale dell’ottobre dello stesso anno contenevano, infatti, il riconoscimento delle associazioni militari e la costituzione dei Comitati di Difesa, con la finalità di migliorare la situazione dell’esercito, della “classe” militare e porre fine al malcontento generale. Successivamente vennero organizzati dei “Comitati di classe”, cioè rappresentanze di specifiche qualifiche (Sargentos e Brigadas), le cui condizioni erano precarie non godendo di stabilità nel rapporto di servizio; a seguito del loro assetto corporativo e degli insuccessi militari, con Regio decreto del 30 dicembre 1919 e con ordinanza del 24 gennaio del 1922, furono trasformati in “Commissioni Informative”, con il mero compito di manifestare problematiche concernenti l’alimentazione e il vestiario del personale, commissioni sciolte con Regio decreto del 13 novembre 1922, che proibì ai militari di far parte di qualsiasi associazione, divieto confermato durante la seconda repubblica dal ministro della difesa Hidalgo. La morte del dittatore Franco, nel 1975, segna l’inizio della cosiddetta “transizione politica”: riconvertire il vecchio modello totalitario, centralizzato, in uno Stato sociale e democratico di diritto, simile a quello presente nelle altre realtà europee.
Nel 1976, centinaia di membri del Cuerpo de Policía Armada e del Cuerpo de la Guardia Civil, entrambi militari, realizzarono una grande protesta nella città di Madrid rivendicando alcuni diritti fondamentali come quello della sicurezza sociale, della sanità e di un equo trattamento economico. Furono avvenimenti che determinarono, nei primi mesi del 1977, la nascita della prima cellula sindacale clandestina che, in una riunione del 28 febbraio del 1978, firmò l’atto costitutivo del Sindicato Unificado de Policía (Sup), organizzazione sindacale creata per la difesa dei diritti sociali, economici e professionali dei poliziotti. Il Regolamento Organico della Polizia Governativa (approvato con decreto in data 17 luglio 1975) venne modificato, trasformando il Cuerpo de Policía Armada in Cuerpo de Policía Nacional e il Cuerpo General de Policía in Cuerpo Superior de Policía. La Carta Costituzionale ha separato la definizione e la disciplina della Polizia dall’Esercito, allo scopo di istituire un apparato della sicurezza pubblica più democratico e liberale, differenziandone le finalità: da un lato, la sovranità dello Stato, l’ordinamento costituzionale e l’integrità del territorio affidati alle FF.AA.; dall’altro, la garanzia della sicurezza dei cittadini e il libero esercizio dei loro diritti, quale scopo primario del Corpo delle Forze di Sicurezza. Questa scelta evidenzia come il costituente abbia considerato incongruente l’utilizzazione dell’Esercito o dei suoi strumenti operativi nelle missioni di ordine pubblico. Con il riconoscimento costituzionale della libertà sindacale e l’approvazione della legge di Polizia del 1978 si escludeva il Corpo di Polizia dalle FF.AA., ponendo la sua esclusiva dipendenza dal Ministero dell’interno (diversamente da quanto previsto nella precedente legislazione del 1941); in questo periodo, dunque, il grado di smilitarizzazione del Corpo era considerevole e ciò ha consentito al Sup di accentuare la lotta per l’esercizio del diritto sindacale: la trasformazione della paura in rispetto e della diffidenza in fiducia, consente alla Polizia spagnola di essere accettata dai cittadini divenendo, in breve tempo, una istituzione moderna e democratica.
Diversa è la posizione della Guardia Civil che, fin dalla sua istituzione (Rd del 28 marzo del 1844), conserva lo status di corpo militare posto sotto la doppia dipendenza del Ministro della Difesa e quello dell’Interno. La Costituzione e la legge del 1978 conservano per questa istituzione la giurisdizione militare e gli appartenenti, essendo sottoposti alla stessa disciplina dei membri dell’Esercito, non hanno il diritto di associazione professionale né di godimento delle libertà sindacali, principio ribadito successivamente dalla legge sulle libertà sindacali del 30 dicembre 1983.
Le Policías Autónomas istituite, come previsto dai rispettivi statuti nelle regioni Basca e Catalana, sono organizzazioni civili con il pieno riconoscimento del diritto sindacale ai propri membri, pur rispettando i limiti di esercizio previsti per i Corpi di Sicurezza statali ed in tal senso, la legge Organica di Libertà Sindacale rimette la disciplina dell’azione sindacale ad una specifica normativa.
Con le elezioni del 1982, che determinarono un nuovo governo presieduto da Felipe González, segretario del partito socialista, evidenti cambiamenti, facilitarono l’instaurazione di numerosi contatti con partiti politici, senatori, deputati e membri dei sindacati di categoria da parte dei rappresentanti della Polizia; si afferma per la prima volta un clima di tolleranza sindacale, pur se non ancora in presenza di formali riconoscimenti delle medesime organizzazioni.
L’avvicinamento ai sindacati di classe, sia di ideologia socialista che comunista, ha rappresentato, inoltre, per il Sindicato Unificado de Policía una svolta poiché, nel 1984, il Sup presentò l’istanza di riconoscimento: ciò provocò la formazione di altri Comitati in diversi punti del Paese, incoraggiando il processo di legalizzazione. Dopo un intenso confronto, il 22 novembre del 1984, il governo approvò lo Statuto del Sup, in precedenza depositato presso il Registro Generale delle Associazioni del Ministero dell’Interno, ponendo fine ad un lungo periodo di persecuzioni e di sanzioni.
Due anni dopo, fu approvata la Legge organica delle Forze e dei Corpi di Sicurezza, che stabiliva l’unificazione del Cuerpo Superior de Policía e quello de Policía Nacional, dando origine all’attuale Cuerpo Nacional de Policía, strutturato secondo un’organizzazione civile formata da quattro ruoli professionali: commissari, ispettori, vice ispettori e Polizia di base. Nel 1987, il Rd 315, di attuazione della citata legge organica, ha disciplinato l’elezione dei rappresentanti sindacali nel Consiglio di Polizia.